Poco se conoce sobre el rol de las fuerzas armadas en Honduras y el profundo proceso de reforma que ha sufrido el sector militar hondureño. Lamentablemente el país centroamericano es mas conocido por su papel de aliado incondicional de los Estados Unidos.
Desde el golpe de estado el 3 de Octubre de 1963, los militares fueron un referente obligado en la actividad política y social de Honduras. Tras el derrocamiento de Anastasio Somoza en Nicaragua en 1979 y con la inestabilidad general en el vecino El Salvador, los militares hondureños, por presión de la administración de Jimmy Carter en los EEUU, aceleraron proyectos para devolver el país a la democracia.
Una asamblea constituyente se aprobó en abril de 1980, y las elecciones generales fueron celebradas en noviembre de 1981. La nueva constitución se aprobó en 1982 y asumió el liberal Roberto Suazo Córdoba, quien a su vez abandonó los fundamentos de la política marcada por el líder del partido Modesto Rodas Alvarado. Suazo Córdoba confió en el apoyo estadounidense para sacarles de una severa recesión económica. Además la amenaza planteada por el gobierno sandinista revolucionario en Nicaragua y una guerra civil brutal en El Salvador hizo que Honduras se uniera aún más a Washington. La cooperación cercana sobre cuestiones políticas y militares con los Estados Unidos fue complementada por ambiciosos proyectos de desarrollo social. La década de los 80 según Matías Funes, escritor de " Los deliberantes" significó una pérdida de soberanía.
La década de los 80 fue una década oscura en la historia de Honduras. El país se enfrentó a la realidad de cientos de ciudadanos secuestrados, torturados y asesinados. El batallón 316, una unidad secreta del ejército, que según expertos fue entrenada y asistida por la CIA, funcionaba a sus anchas. La revolución sandinista se consolidaba, y la guerrilla salvadoreña crecía. Honduras no podía, en la vista de Estados Unidos, ser otro foco subversivo.
Aunque este periodo fue convulso y oscuro, marcó el inicio un proceso irreversible de desmilitarización de los poderes del estado. Esto se concreta en los gobiernos de Roberto Suazo Córdoba entre 1982 y 1986 , y de José Azcona Hoyo del 1986 a 1990. Los acuerdos de Esquipulas de 1987 fueron decisivos, y la presión de la sociedad fue cada vez mayor. Los grandes cambios llegan durante los 4 años de presidencia de Rafael Leonardo Callejas, quién inició el proceso de colocar a los militares bajo control civil, y realizó el trabajo preliminar para la creación del Ministerio Público.
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Base aérea de Soto Cano, Honduras |
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Si la década del 80 fue la década negra de las violaciones a los derechos humanos en Honduras, la del 90 fue la de " Los hechos hablan por si mismos". Así se titula el informe presentado el 29 de diciembre de 1993 por Leo Valladares, sobre los "desaparecidos" en Honduras. En el informe se afirma que las autoridades anteriores y del momento eran responsables de la "desaparición" "sistemática, clandestina y organizada" de 184 personas a lo largo de los años 80.
La reforma militar en Honduras
Por Leticia Salomón, analista hondureña
A. INTRODUCCIÓN
La elaboración de Libros Blancos de la Defensa Nacional se encuentra condicionada por cinco necesidades clave, estrechamente relacionadas con el proceso de construcción democrática, que son las siguientes: a) Redefinir el papel de las Fuerzas Armadas en la matriz que relaciona el Estado, la sociedad y los partidos políticos; b) Transformar y modernizar las Fuerzas Armadas para adaptarlas a la nueva matriz; c) Definir una política de defensa en un contexto que articula viejas y nuevas amenazas que van más allá de lo estrictamente militar; d) Precisar y/o redefinir las misiones de las Fuerzas Armadas en contextos de intensa conflictividad política y/o social, y de graves problemas de seguridad pública y e) Asegurar la confianza internacional en un contexto de promoción de la seguridad cooperativa.
Lo anterior evidencia un proceso sumamente complejo que enfrenta varias dificultades, entre las cuales figuran: mayor protagonismo de los temas de seguridad pública y menor protagonismo de los temas de defensa; escasa expertise política para asegurar la conducción civil de la defensa; poca o nula institucionalidad civil en la Secretaría de Defensa; diversos niveles de resistencia militar a aceptar la necesidad de su transformación; reducido conocimiento civil en temas relacionados con la defensa; fuerte tendencia a creer que los temas de defensa son asuntos de militares y no de civiles; persistencia de esquemas de la guerra fría en la conceptualización política y militar de la defensa; debilidad institucional del Estado para darle cobertura nacional a las necesidades sociales en materia de salud, educación, desastres naturales, deterioro del ambiente, seguridad pública y otras; dificultades para asumir que las Fuerzas Armadas son y deben ser parte de la Secretaría de Defensa; dificultades para asumir que la Secretaría de Defensa es otra Secretaría más del Estado, con iguales responsabilidades ante la sociedad e igual obligación de transparencia y rendición de cuentas.
Un Libro Blanco de la Defensa Nacional se encuentra condicionado por el contexto nacional e internacional en el que se elabora y por la profundidad del proceso de cambios que se ha producido en las Fuerzas Armadas en el largo proceso de construcción democrática, lo que nos lleva a plantear que a menor profundidad de dicho proceso, mayores dificultades en su elaboración, y a la inversa. Por ello es básico preguntarnos si el Libro Blanco de la Defensa constituye un punto de partida para impulsar los cambios que demanda la democracia sobre la defensa en general y sobre las Fuerzas Armadas en particular, o si constituye un punto de continuidad en un proceso que ya se ha iniciado y/o profundizado. Inclusive, podemos ir más allá y valorar un Libro Blanco por el grado de avance entre el antes y el después, lo que supone una valoración del manejo de la complejidad y la superación de las dificultades que se han planteado, lo cual indudablemente presentará sustanciales variaciones, según el país del que se trate.
B. EL CONTEXTO
1. Internacional
El contexto internacional juega un papel importante en la definición de una política de defensa. En plena guerra fría, la defensa y la seguridad pública eran funciones -y, en muchos casos, instituciones- unidas en el combate del enemigo externo e interno; con la transición a la democracia y los primeros cambios experimentados por las Fuerzas Armadas, tales funciones e instituciones tienden a separarse, perfilando a las Fuerzas Armadas para la defensa externa y a la Policía para la seguridad interna. Sin embargo, un peligro de retroceso se perfila de cara a las consecuencias de los atentados del 11/S en los Estados Unidos, cuando por iniciativa política o militar, ambas funciones se unen para enfrentar amenazas vinculadas a terrorismo, crimen organizado y pandillas juveniles, sin delimitar en donde finaliza la misión de una institución y en donde comienza la misión de la otra.
Lo anterior se suma a la persistencia de viejas amenazas vinculadas a conflictos interestatales y nuevas amenazas de tipo transnacional que hacen que las Fuerzas Armadas oscilen entre el conflicto y la cooperación, y que las Secretarías de Relaciones Exteriores y Defensa se muevan entre las soluciones político-diplomáticas y las soluciones militares.
a. Los problemas de defensa y seguridad pública
Los problemas de seguridad pública, vinculados a la intensidad de la delincuencia común, la complejidad de la delincuencia organizada, la insuficiencia e ineficiencia de la Policía y la necesidad política de legitimarse ante la ciudadanía, han estimulado a los tomadores de decisiones a recolocar a las Fuerzas Armadas en las calles para cumplir funciones policiales, sin estar preparadas para ello, desdibujar su perfil institucional y trasladar el efecto disuasivo de los Estados a los delincuentes.
Lo anterior tiene consecuencias negativas para las Fuerzas Armadas, la ciudadanía y la misma democracia, pues coloca a los militares en contacto directo con la ciudadanía, con la posibilidad real de violación de sus derechos y de involucramiento en actos de corrupción cotidiana; evidencia la incapacidad del Estado para buscar soluciones que vayan más allá de la represión -que tiene impacto inmediato pero que no es sostenible en el largo plazo- y constituye una alta carga presupuestaria, producto del costo económico de la movilización militar para enfrentar necesidades de seguridad pública.
La fusión de las funciones de defensa y seguridad pública genera un círculo vicioso que parte de la indefensión ciudadana y su desconocimiento de las diferencias institucionales, pasa por su demanda de protección estatal y la colocación de los militares en las calles, lo que llega a agudizar su inseguridad y a provocar una nueva indefensión.
b. La conflictividad social
Diferentes complicaciones derivadas del fracaso de los modelos de desarrollo, la agudización de la pobreza, la falta de oportunidades de ascenso social y las incapacidades nacionales para enfrentar los retos de la globalización, se traducen en el aparecimiento de una conflictividad social que cuestiona la eficiencia del sistema político para procesar las demandas sociales, evidencia una grave debilidad institucional y plantea una peligrosa precariedad de la legitimidad de las autoridades legalmente constituidas.
Lo anterior hace peligrar la tendencia de alejar a las Fuerzas Armadas de su viejo papel de árbitro de la conflictividad social y política, y las coloca en el límite de su profesionalismo y de su obligación de apegarse de manera irrestricta al Estado de Derecho. Esta situación se agrava con la persistencia de algunas atribuciones constitucionales de las Fuerzas Armadas, comprensibles en los inicios de la transición a la democracia, pero totalmente inadecuadas en el proceso de afianzamiento institucional- orientadas a "mantener los principios del libre sufragio", "garantizar la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República" y "mantener la paz interna", funciones que le confieren estatus de tutelaje político que las coloca, necesariamente, por encima de los partidos políticos y del propio Estado de Derecho.
c. El proceso de modernización del Estado
Con la transición a la democracia se planteó la necesidad de modernizar el Estado, lo que llevó a profundas, débiles o inconclusas reformas administrativa, judicial, legislativa, política, policial, militar, etc. Un avance importante ha sido la recuperación de la idea de servidor público asociada a la necesidad de transparencia y rendición de cuentas en el manejo presupuestario, y a la reivindicación de la necesidad del control horizontal por parte del poder Legislativo sobre las restantes instituciones del Estado, y del control vertical por parte de la ciudadanía.
Las Fuerzas Armadas son una institución más del Estado; la comprensión de este hecho nos permitirá superar la antigua e incorrecta distinción entre gobierno, Fuerzas Armadas y sociedad, y referirnos únicamente a la relación Estado-sociedad. Pero también nos permitirá comprender que las Fuerzas Armadas forman parte de la Secretaría de Defensa, que esta Secretaría funciona con las mismas regulaciones que cualquier otra Secretaría de Estado y que sus máximos conductores son servidores públicos, con iguales responsabilidades ante la ciudadanía.
d. La ausencia de una visión de país
Una política de defensa debe insertarse en una visión de país integral y de largo plazo, definida por consenso entre diversos sectores sociales, políticos y estatales. Esa visión de país debe concretar y hacer viables y factibles los intereses y objetivos nacionales contemplados en la Constitución de la República. Desafortunadamente, no existe esa visión concreta y conjunta del país que se desea tener, lo que impide que se definan los objetivos nacionales en materia de desarrollo, de defensa y de seguridad pública y, consecuentemente, que se definan las respectivas políticas de Estado, de manera coordinada y planificada.
De ahí que la formulación de una política de Defensa a nivel de política de Estado, expresada como Libro Blanco, posea la limitación de definirse en términos absolutos y no en términos relativos, como debiera de ser, para incluir las necesidades mínimas de un país en materia de desarrollo y en materia de seguridad pública, y no sólo las necesidades en materia de defensa. Pese a esta limitación, la elaboración de una política de defensa como política pública y como política de Estado, puede llegar a constituirse en un estímulo para la elaboración de otras políticas de Estado, con lo cual estaríamos avanzando hacia la construcción de la visión de país, aunque el proceso se realice a la inversa: partiendo de las partes para llegar al todo.
C. EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DE LAS FUERZAS ARMADAS
Con la transición a la democracia, se inició un proceso de transformación en las Fuerzas Armadas cuyo ritmo e intensidad varía de país a país. Un aspecto de esa transformación se inserta en la recomposición de las relaciones de las Fuerzas Armadas con los diferentes componentes del sistema político, lo que podríamos llamar "transformación hacia fuera de la institución". Otro aspecto de dicho proceso se refiere a los cambios internos que se producen en la institución, en lo que podríamos llamar "transformación hacia adentro". Ambos aspectos del proceso de transformación de las Fuerzas Armadas sirven de marco para precisar los alcances y dificultades del proceso de elaboración de un Libro Blanco, si es que se desea que el mismo exprese, de manera concreta y transparente, lo que debería ser una política de defensa del Estado, lo que nos permite afirmar que un Libro Blanco es la expresión de los cambios realizados o pendientes en materia de modernización, inserción en el proceso de construcción democrática y relacionamiento con el sistema político en su conjunto.
1. Transformación "hacia fuera"
a. Relación con los poderes del Estado
El proceso de reubicación institucional de las Fuerzas Armadas como una institución más del Estado, con obligación de respetar la supremacía civil y la independencia de los poderes del Estado, conlleva cambios importantes en la tradicional imposición de criterios militares en la selección de Secretarios y funcionarios de Estado, en el nombramiento de magistrados y jueces y en la consecución de decisiones legislativas.
b. Relación con instituciones clave
Dos instituciones son claves para medir la calidad y profundidad de los cambios en las Fuerzas Armadas: una de ellas es la Secretaría de Defensa y la otra es la Policía. Tradicionalmente la Secretaría de Defensa estuvo relegada a una instancia de trámite o de enlace entre las Fuerzas Armadas y la Presidencia de la República; los cambios tienden a restituir la fuerza institucional de la Secretaría y a reafirmar la conducción civil; por ello es importante analizar si la Secretaría ha logrado superar su condición de apéndice de las Fuerzas Armadas y si ha logrado asegurar los mecanismos de control, extendiendo su institucionalidad hasta adentro de las Fuerzas Armadas.
La relación con la Policía es otro indicador de cambios, y se trata de ver si la Policía sigue dependiendo de las Fuerzas Armadas y si mantiene su independencia institucional y funcional con respecto a las Fuerzas Armadas.
c. Relación con otras instituciones
En la guerra fría, las Fuerzas Armadas argumentaron razones de seguridad para mantener un control directo y absoluto sobre otras instituciones del Estado, como telecomunicaciones, Marina Mercante, Migración, institutos o unidades geográficas, etc. La transición a la democracia supone un proceso de restitución creciente de la supremacía civil sobre las mismas. El grado en que esto se ha producido, constituye un indicador valioso de cambios institucionales en las Fuerzas Armadas.
d. Relación con el sistema de partidos
La relación de las Fuerzas Armadas con los partidos políticos, o a la inversa, era, en el pasado, una relación de poder a la cual se adaptaban con facilidad los dirigentes políticos, permitiéndole a las Fuerzas Armadas una autonomía total con respecto a las restantes instituciones del Estado y dejándole a las mismas el monopolio del tema de la defensa, y la decisión de arbitrar la conflictividad política. Un criterio de valoración del proceso de cambios es la existencia o no de posiciones de partido con relación a la defensa en general y a las Fuerzas Armadas en particular, desde los partidos mismos o desde las instancias del Estado en donde se ubican como tales.
e. Relación con la sociedad
La relación de las Fuerzas Armadas con la sociedad estuvo caracterizada en el pasado por fuertes desencuentros vinculados a la violencia del reclutamiento militar y a la violación de derechos fundamentales en el ejercicio de la función policial, lo cual se insertaba en un proceso fuertemente ideologizado de defensa del sistema. De ahí entonces que los avances con respecto al conocimiento y respeto de los derechos humanos y la eliminación del servicio militar obligatorio se constituyen en indicadores valiosos de avance y mejoramiento sustancial de la relación entre Fuerzas Armadas y sociedad.
2. Transformación "hacia adentro"
a. Cultural
Todo el proceso de cambios hacia fuera en la institucionalidad de las Fuerzas Armadas y de avances institucionales en la modernización del Estado, debía traducirse en cambios sustanciales en los valores, creencias y actitudes de los integrantes de las Fuerzas Armadas. Dichos cambios deben apreciarse en torno a la subordinación al poder civil, reconceptualización de la democracia, transparencia, rendición de cuentas, subordinación al Estado de Derecho, "alejamiento" político, respeto a derechos ciudadanos, lo cual debe ser el resultado de cambios importantes en el sistema educativo, en la capacitación y, en general en lo que se han denominado "controles subjetivos".
b. Institucional
El cambio institucional debe apreciarse en relación al tamaño de las Fuerzas Armadas, presupuesto, relación con la Secretaría de Defensa y la Presidencia de la República, límites del fuero militar, prerrogativas, derechos humanos hacia adentro y hacia fuera de la institución, además de los cambios en la estructura superior de mando.
c. Normativa
Otro aspecto esencial del proceso de transformación hacia adentro de las Fuerzas Armadas se refiere a los cambios en la normativa jurídica, para expresar el grado de modernización institucional y de inserción en el proceso de construcción democrática, los cuales se expresan en la aprobación, reforma y derogación de leyes, reglamentos y códigos.
D. EL PROCESO DE ELABORACIÓN DEL LIBRO BLANCO
De lo expuesto anteriormente se deduce que la elaboración de un Libro Blanco no es tarea fácil, sobre todo si se asume que el mismo no es simplemente una moda o un requisito, sino que responde a la necesidad de un posicionamiento del Estado en torno a la defensa (de ahí su concepción como política de Estado, más que de gobierno), en un proceso debidamente consensuado con diversos sectores sociales, políticos y estatales (de ahí su concepción como política pública). Lo anterior sirve para condicionar la forma y el método con que se elaborará un Libro Blanco y debe permitir responder con claridad a las siguientes preguntas: ¿Quién debe asumir la conducción del proceso? ¿La autoridad civil o la militar? ¿Quiénes deben involucrarse: militares activos, militares retirados o civiles? ¿El proceso debe iniciarse con un documento preelaborado o construirlo sobre la marcha? ¿El documento debe elaborarse adentro o afuera de la institución? ¿El proceso de participación de los diversos sectores debe ser formal o real? ¿Qué implicaciones tienen las alternativas anteriores?
Es indudable que no hay una receta única para la elaboración de un Libro Blanco y que su metodología dependerá del punto exacto del proceso de transformación de las Fuerzas Armadas, previo al inicio del proceso de elaboración. De ahí que sea importante valorar el Libro Blanco de un país comparándolo con los Libros Blancos de otros países, pero es más importante compararlo con el proceso de transformación que han experimentado las Fuerzas Armadas al interior de un país, lo que nos permitirá evaluar el antes, durante y después del Libro Blanco.
Para comprender mejor un Libro Blanco, es preciso analizar la forma en que se manejaron los prejuicios y los desafíos, y para ello debemos comenzar por conocerlos para poder evaluarlos posteriormente. Veamos:
1. Los prejuicios
a. La desconfianza civil
El primer obstáculo a enfrentar es la resistencia civil a participar en el proceso; son varios los factores que pueden explicarla y se refieren a la desconfianza de los civiles a sentarse con un sector a quien se ha adversado tradicionalmente; la creencia de que la participación será manipulada y anunciada como validación de resultados que desconocen; la casi certeza de que ya existe un documento elaborado el cual saldrá publicado sin que se conozcan sus alcances y la creencia de que en el proceso no se permitirá expresar lo que piensan y si lo hacen, no será incorporado en las conclusiones del proceso, todo lo cual se inserta en la tendencia generalizada a desconocer el derecho ciudadano a involucrarse en lo público.
b. La desconfianza militar
Adentro de las Fuerzas Armadas también existen prejuicios relacionados con el desconocimiento de los civiles como interlocutores válidos para hablar temas de defensa que han sido de tradicional competencia militar; con el rechazo a la participación de civiles que desconocen el tema, o que lo conocen demasiado y podrían plantear cosas peligrosas para las Fuerzas Armadas. Lo anterior se suma al desconocimiento militar del significado y alcance del Libro Blanco, y a su escasa o nula costumbre de dialogar, debatir, tolerar, respetar las diferencias y consensuar posiciones.
c. La desconfianza política
Los políticos también tienen sus reservas para incorporarse al proceso. Dichas reservas se orientan a que la iniciativa de impulsarlo proviene de un partido diferente que se encuentra al frente del gobierno, lo cual puede ser utilizado electoralmente para obtener legitimidad ante la ciudadanía. Las reservas pueden referirse también a la interpretación del proceso como un intento del partido de gobierno de ganarse la simpatía de las Fuerzas Armadas, propiciando un proceso malentendido como favorable a intereses poco transparentes de las Fuerzas Armadas.
2. Los desafíos
a. El desconocimiento temático
Los temas y sub temas relacionados con la defensa son altamente especializados y suponen conocimientos sustanciales sobre el sistema político, los procesos de modernización del Estado, el significado de una política pública y una política de Estado, el proceso de transformación de las Fuerzas Armadas, los cambios en los entornos de la defensa, los viejos y nuevos conceptos de seguridad, las viejas y nuevas amenazas, los preceptos constitucionales en torno a la defensa, etc. Lo anterior establece una gran dificultad al momento de iniciar un diálogo sobre una base de conocimientos que no existen y que tampoco se compensan en su totalidad con lecturas mínimas y exposiciones de expertos. El dilema se plantea en torno al balance entre los que son muchos y legitiman el proceso con su participación, pero no conocen el tema y no pueden aportar mucho y los que son pocos y no legitiman tanto, pero conocen el tema y son capaces de hacer aportes sustanciales.
b. La apertura institucional
Un punto clave a definir es la disposición institucional a "abrirse" ante el proceso, proporcionando información novedosa, confiable y sustancial. Este desafío es fundamental para que el Libro Blanco despierte confianza a nivel interno y externo, y para que se valore la disposición institucional ante el Libro Blanco y su significado. Un peligro real es la facilitación de información que no sea correcta o que no corresponda a la realidad de la institución, con lo cual se pondría en precario la transparencia institucional. En el fondo pueden pesar mucho los viejos resabios de compartimentar información militar con los civiles y que toda información vinculada con la institución debe mantenerse restringida, por motivos de seguridad nacional.
c. La calidad del diálogo
Otro punto clave es el relacionado con la dinámica de las Mesas de Diálogo y los resultados que se pretenden alcanzar. Si la calidad esperada es alta, el nivel del diálogo debe ser alto, lo que supone temas, o preguntas que apunten a la esencia de los temas y sub temas, lo cual tiende a minimizar la participación de la mayoría y a maximizar la participación de los que tengan mayores conocimientos. El desafío está en lograr la mayor participación posible sin afectar la calidad de los aportes.
d. La construcción de consensos
La construcción de consensos es una práctica democrática que no ha formado parte de nuestra tradición política y social. De ahí que sea bastante complicado un proceso en el que se registran aportes debidamente consensuados por los participantes, lo cual se complica más si se trata de un proceso en el que participan sectores bastante heterogéneos. De ahí que el desafío está en propiciar una participación diversa que le da legitimidad al proceso aunque vuelve difícil el consenso, o lograr una participación menos diversa, que puede facilitar el consenso pero que le resta legitimidad al proceso.
e. El manejo de disensos
No siempre se pueden construir consensos en torno a temas y sub temas muy complejos o muy sensibles. De ahí la importancia de propiciar consensos mínimos sin que los participantes se sientan presionados, porque esto podría afectar negativamente la legitimidad del proceso. De ahí la importancia de que los participantes sepan que si no desean adherirse a un planteamiento colectivo, tienen todo el derecho a hacer que se registre su desacuerdo.
f. La politización partidaria
Un riesgo real es que el proceso del Libro Blanco quede atrapado en un proceso electoral que, por naturaleza tiende a polarizar las posiciones, a estimular la desconfianza y propiciar los cuestionamientos. Pese a que toda iniciativa de impulsar el proceso debe venir directamente del Presidente de la República, que pertenece a un partido determinado, siempre puede producir desconfianza o recelo en los partidos de oposición, que optan por alejarse del proceso y desconfiar de su resultado.
E. LAS PERSPECTIVAS
1. Difusión
El Libro Blanco debe ser conocido por todos los sectores sociales, políticos y estatales. Conocerlo significa difusión de contenidos, importancia y significado, lo cual debe producirse de inmediato, sin descuidar las diferentes instancias de la sociedad civil, los partidos políticos y las propias Fuerzas Armadas.
2. Seguimiento y evaluación
Es necesario diseñar una estrategia de seguimiento, tanto al interior de la institución, como fuera de ella, para saber el grado de aplicación y la forma en que se ha ido condicionando el desempeño institucional, en función del contenido del Libro Blanco.
3. Profundización
Con el paso del tiempo y los adecuados mecanismos de evaluación, se pueden ir detectando vacíos o necesidades de ampliación o de mejor posicionamiento, lo cual va a conducir a un proceso de profundización de los planteamientos, lo cual puede dar paso a posteriores y mejores Libros Blancos de la Defensa.
4. Impacto
Se dice que en un Libro Blanco importa más el proceso que el resultado, lo que describe muy bien la necesidad de un proceso legitimador y plantea el impacto positivo de un Libro Blanco para las Fuerzas Armadas, para el sistema político y para el país en su conjunto.
LA CONDUCCIÓN Y CONTROL CIVIL DE LA DEFENSA:
UN RETO DEMOCRÁTICO
Los 27 años transcurridos desde que se inició la transición a la democracia en 1980, presentan con suma claridad la evolución del tema de defensa y su transformación en función de los cambios que se han ido produciendo a nivel nacional, regional y mundial. Lo más importante de destacar es el desarrollo de lo que se ha dado en llamar reforma militar, que comenzó con cambios hacia fuera de la institución (restitución del control civil sobre la Policía y otras instituciones del Estado, delimitación de las competencias del fuero militar y eliminación del servicio militar obligatorio, entre otros) y continuó con cambios hacia adentro de la institución (eliminación de las figuras de Jefe de las Fuerzas Armadas y Consejo Superior de la Defensa, nombramiento de civiles en la titularidad de la Secretaría de Defensa y otros).
Los cambios hacia fuera contribuyeron a mejorar sustancialmente la imagen de la institución ante la sociedad y a re- posicionar a las Fuerzas Armadas dentro del proceso de construcción democrática que se producía en el país. Los cambios hacia adentro iniciaron el camino hacia una transformación sustancial del sector Defensa, que en buena parte se produjo, pero que todavía tiene algunas tareas pendientes que no terminan de concretarse (fortalecimiento de la institucionalidad civil en la Secretaría de Defensa, aprobación de un nuevo código militar, aprobación de una Ley de inteligencia para la defensa y Ley del servicio militar voluntario, participación en tareas de seguridad pública y ciudadana, y otras).
La existencia de un proceso hasta cierto punto inconcluso en materia de defensa, la presión externa por atender amenazas provenientes del terrorismo internacional, sumados a la presión interna - externa por enfrentar los retos del crimen organizado y la presión interna por resolver los problemas de inseguridad que enfrenta el país, amenazan con deformar nuevamente la imagen de las Fuerzas Armadas, proceso que se sustenta en la debilidad de la capacidad civil (ejecutiva y legislativa) para conducir, definir y controlar las actividades del sector defensa.
Revisaremos algunos de los ejes clave en la reafirmación de las capacidades civiles en materia de defensa:
1. La Secretaría de Defensa
Durante muchos años la Secretaría de Defensa fue un apéndice de las Fuerzas Armadas, una instancia de trámite para los asuntos militares, tal como ha sucedido en varios países de América Latina. El proceso de reforma y la decisión política de nombrar civiles al frente de la Secretaría, se han visto limitados por una institucionalidad antigua y anquilosada que no responde a los requerimientos modernos de una Secretaría de Defensa. A lo anterior se suma la débil presencia civil en los cuadros intermedios de la misma, todo lo cual se convierte en una traba para rediseñar una institucionalidad que rompa con la separación entre Secretaría de Defensa y Fuerzas Armadas, y elimine el muro que impide que la Secretaría realice con eficiencia sus facultades de conducción de las Fuerzas Armadas.
Hay aspectos clave con respecto a los cuales la Secretaría debe ejercer plenamente su capacidad de conducción, para los que no posee las instancias técnicas necesarias (presupuesto y actividades de inteligencia, por ejemplo). Lo urgente es precisar la importancia de la conducción civil y las tareas inherentes a esta función, trabajo que debe realizarse de manera más intensa con los partidos políticos para que le den a la Secretaría y específicamente a la conducción civil, la importancia que le da la democracia.
2. La Comisión Parlamentaria de Defensa
Una situación similar ocurre en el Congreso Nacional en cuya Comisión de Defensa se reproduce la visión tradicional de los civiles con respecto a las Fuerzas Armadas, la cual se sustenta en un desconocimiento generalizado sobre el tema, sus implicaciones y los requerimientos democráticos sobre la misma. Tampoco existe una claridad sobre la función legislativa de controlar las actividades de defensa, incluido el presupuesto, situación que se complica con la existencia de un reducido número de asesores civiles que orienten las actividades de los legisladores.
Los diputados, al igual que las figuras políticas de la institucionalidad de defensa, arrastran la debilidad de los partidos políticos en cuanto al posicionamiento en temas de defensa, lo cual supone cierta preparación previa para el ejercicio del poder político. Esto anterior se agrava si no se incorpora un proceso de capacitación en temas de defensa cuando los diputados se han posesionado de sus nuevos cargos y cuando las mismas Comisiones de Defensa se constituyen con legisladores nuevos que no cuentan con la experiencia de otras legislaturas.
3. La Política de Defensa
Para la realización de una gestión pública eficiente, transparente y oportuna se requiere la formulación de políticas de Estado que, a su vez, sean políticas públicas cuya formulación se centre en procesos participativos que le den la legitimidad que se requiere. En materia de defensa, mucho se ha adelantado con la publicación del Libro de la Defensa Nacional (2006) que recoge información básica y, particularmente, un posicionamiento del Estado sobre temas sensibles en el área de defensa.
Más allá de este libro, que fue producto de un proceso de consulta y debate muy intenso realizado a nivel nacional, se requiere que tanto el Presidente de la República como el Secretario de Defensa, emitan las directivas políticas que regularán el desempeño de las Fuerzas Armadas. Nada o muy poco se ha producido al respecto, lo cual deja un vacío que fácilmente es llenado por la iniciativa militar y la fuerza de la costumbre. Lo anterior plantea las debilidades de la conducción en defensa el cual, siendo un problema que viene de la percepción cultural del tema, se expresa en la ejecución institucional y en el margen de autonomía castrense para tomar decisiones o lograr que las mismas sean aprobadas por el mando civil.
4. La Formación en Defensa
Éste es un punto clave al cual debe prestarse mucha atención. Se trata de la formación de militares, que conduce a su profesionalización, y de la formación de civiles, que conduce al fortalecimiento de las capacidades de conducción, control y apoyo. Hasta ahora, tales esfuerzos se realizan exclusivamente en los espacios militares, incluyendo el Colegio de Defensa Nacional y, ahora, a la Universidad de Defensa Nacional. Sigue faltando un mayor involucramiento de las universidades públicas y privadas para brindar espacios de formación en defensa desde el ámbito civil.
No se trata de establecer diferencias insuperables entre ambas, pero sí de promover un margen de objetividad que, a la vez que forme en el tema, proporcione una visión crítica de la defensa que evite que sus egresados se conviertan en defensores acríticos de la institución y se olviden del significado de la conducción y control civil de la defensa, cosa que, en el largo plazo, logrará que las Fuerzas Armadas se posicionen correctamente en el espacio que les concede la democracia, con toda la legitimidad y el respeto que deben tener en el ejercicio de sus misiones.
5. La Comunidad de Defensa
Todo lo anterior plantea la necesidad de una Comunidad de Defensa que se encuentra en formación y se dedique a conocer, profundizar, debatir, investigar y proponer sobre los temas de defensa. Se trata de una comunidad de ciudadanos y ciudadanas preocupados por un tema especializado que no es de fácil acceso por parte de la mayoría de la población. Requiere disciplina, dinamismo y objetividad para superar la visión instrumental y defensiva de la institución, conocerla en su realidad, alcanzar una visión universal que permita ver las tendencias mundiales y regionales, y prever el impacto de las mismas a nivel interno.
En conclusión podemos decir que el reto democrático de la conducción y control de la defensa se encuentra en el lado civil más que en el eje militar y para poder enfrentarlo deben realizarse esfuerzos desde el ámbito de la sociedad civil en sus diversas manifestaciones y desde el ámbito político en los cinco partidos existentes.
*Autores: Artículo de Dirk Kruijt, profesor de la Universidad de Utrecht. Versión en audio bajo la coordinación, realización y producción de Sergio Acosta, con la colaboración de Eva Belmonte, José Zepeda y Jaime Báguena. Versión en la web de María Vaquero.
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