Durante casi un año Argentina y Uruguay, a través del llamado Grupo de Alto Nivel, negociaron sobre el diferendo por la fábrica de celulosa de Botnia a orillas del binacional río Uruguay. Expertos, diplomáticos, técnicos y políticos se reunieron hasta 12 veces. El resultado fue el fracaso y el inicio por Argentina contra Uruguay de proceso judicial en la Corte Internacional de Justicia de la Haya.
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Antes de llegar a la Haya, desde mayo del 2005 y casi por un año, en el seno del llamado Grupo Técnico de Alto Nivel, se intentó buscar una solución negociada. Las reuniones tuvieron lugar 12 veces. En las mismas participaron técnicos, expertos, diplomáticos y políticos.
Radio Nederland continúa con la serie de entrevistas sobre este diferendo. El lunes 28 de julio del 2008 concluye en la Corte Internacional de Justicia, con la dúplica uruguaya, la parte escrita del proceso. La dúplica no es más que una respuesta a la réplica argentina que fue presentada en enero del 2008.
Dos de los negociadores en el llamado Grupo de Técnico de Alto Nivel, antes de que se acudiera a la Haya, fueron el diplomático argentino Raúl Estrada Oyuela, ex jefe de la Dirección de Medio Ambiente de la cancillería argentina y Alicia Torrres, máxima responsable de la Dirección Nacional de Medio Ambiente de Uruguay.
En el programa de Radio Nederland sobre derecho internacional y justicia, Artículo 1, emitimos una versión resumida de las entrevistas. Éste programa está disponible en esta página, tanto en texto como en audio, pero también puede encontrar las versiones completas del audio de las dos entrevistas al pie de cada foto.
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Estrategia argentina en la negociación
El proceso consistió básicamente en pedir información de nuestra parte y en no obtenerla. La parte uruguaya, o porque no tenia la información, o no le interesaba, no nos pudo informar. En algunos casos pidió a la empresa ciertos elementos , pero nunca fueron resueltas satisfactoriamente las preguntas nuestras.
Esto fue avanzando y ya al promediar el tercer mes, casi al comenzar el cuarto, estaba claro que nos encontrábamos con una pared. Una pared que no quería dar información ni explicar la razón detrás de ciertas decisiones. Por ejemplo explicar las razones por las cuales se eligió una determinada ubicación que es original y no la más favorable. Las plantas de este tipo están ubicadas sobre grandes cuerpos receptores, sobre el mar si es posible, y acá se trata de un río de un caudal moderado, que además está perdiendo caudal.
Un río de 3000 a 3500 metros cúbicos por segundo, que no tiene capacidad para absorber esto. Eso es una cuestión que el Uruguay no explicó, tampoco se nos explicó en detalle cuál iba a ser el procesamiento de las aguas que se usaban, ni se nos explicó en detalle cómo se iban a tratar los gases que fueran a expedir, ni se nos explicó cuáles iban a ser las medidas para contener emergencias, porque en estos casos en cualquier industria puede pasar que hay una emergencia, y es necesario tener medidas de precaución. Finalmente, cuando publicaron después que las negociaciones se habían terminado, en cuanto al control ambiental descubrimos que el control lo ejerce la misma empresa.
Uruguay dice que se usa la mejor tecnología y que las emanaciones están dentro de lo permitido.
Decir eso es un error. Es cierto que a partir de finales de los años 90 en Europa se codificaron unos estándares, que se llaman "las mejores tecnologías disponibles". Esos estándares tienen una característica: no son únicos. Cada uno de ellos tiene una franja, por ejemplo si hablamos del uso de blanqueadores, la franja va desde el uso de dióxido de cloro en un extremo hasta el no uso para nada con el reemplazo por el ozono. En medio de todo esto hay que elegir cuál es la tecnología que mejor sirve de acuerdo con la localización de la planta. Y eso es lo que no se hizo. En el uso de los químicos uno tiene en un extremo el uso de los químicos propios del proceso KRAFT derivados del ácido sulfúrico, y si va avanzando hay otros procesos, también en el mismo renglón de rangos donde se usan químicos más benignos derivados de los ácidos sulfurosos.
Entonces, si me dicen que está en esas franjas, sí es posible, pero puede estar en el extremo malo, no en el extremo bueno, pero sobre todo no está en el extremo que debe ser elegido teniendo en cuenta la situación de la planta. Ése es el problema. Con respecto a lo que estas plantas producen, en este momento el Golfo de Finlandia esta contaminado de modo que si ese golfo se ha contaminado con estas industrias, debe ser porque contaminan bastante. No hay en Europa plantas nuevas con estos estándares, hay una en Alemania que la hemos tratado de seguir y analizar, y hemos llegado hasta el punto donde se enfrenta uno con el secreto industrial, pero lo que está pasando en Europa es que se levantan estas plantas y se instalan en regiones periféricas como en nuestro caso, donde los controles son más livianos. Además, el Gobierno uruguayo cometió tremendos errores. La propia autoridad uruguaya ha reconocido que no tenía capacidad para controlar el proceso. El análisis que hace la autoridad uruguaya del informe ambiental de Botnia es muy duro y negativo, sin embargo otorgan el permiso. Para peor otorgó permiso para dos plantas, una pegada a otra, tan malo esto que una de las plantas resolvió mudarse. De modo que todo esto está plagado de errores.
¿Existió en algún momento la esperanza de un acuerdo en las negociaciones?
Nunca existió. Fui a la negociación con la mayor esperanza porque Uruguay tiene en su tradición la misma posición que nosotros en cuanto a recursos naturales. Y sobre todo con respecto al río y a la protección del mismo. Eso lo hemos tenido en conjunto en mil oportunidades. A pesar de ese optimismo, nos encontramos con que la primera respuesta fue "mira, esto no lo sabemos, no lo tenemos". Y las sucesivas respuestas fueron siendo "esto no nos ha llegado, no ha venido, se va a saber después". No se trata de que se va a saber después, porque las características del impacto ambiental tienen que conocerse antes de empezar la obra. No se cumplieron las normas propias de Europa. En Europa si alguien va a construir una planta en un lugar limítrofe que va a tener impacto sobre otro territorio, se consulta a la comunidad del otro país. Esto no se hizo para nada.
Tras el fracaso, empieza la mediación de España
El Gobierno argentino hizo muchos esfuerzos para resolver esto. Hubo un esfuerzo bilateral. Tras este fracaso, el presidente argentino, al inaugurar el período de sesiones del Congreso en el 2006, hizo una invitación a Uruguay para negociar. Esta invitación se concretó 10 días después en Santiago de Chile en una conversación con el presidente uruguayo. Fuimos avanzando sobre esa posibilidad hasta que de pronto Botnia dijo que no quería. Es decir, la condición era que se pararan las cosas por un tiempo para ver qué estaba pasando, y después decidir. Cuando estábamos avanzando en esto, y estaba proyectada la reunión de los jefes de Estado, Botnia no quiso contribuir a esto. Después se hicieron más ensayos, y uno muy importante fue el de pedir la intervención del Rey de España. Y el Rey se encontró con la misma pared que nos habíamos encontrado nosotros.
¿Cuáles eran los cambios que estaba dispuesta Argentina a aceptar?
En realidad tenemos un Estatuto del Río Uruguay, que obliga a las partes a consultarse antes de iniciar un proyecto de esta naturaleza. Y eso es lo que no se hizo. ¿Qué hubiera pasado si se iniciaba el proceso? Eso pertenece al campo de las hipótesis. Lo que Argentina preguntó siempre es por qué ésa era la ubicación. Y de ahí en adelante no se obtuvo respuesta y pareció difícil avanzar. No existieron garantías de que se aplicarían los extremos más benévolos, ni las mejores tecnologías disponibles, y no había información sobre el control de los riesgos. En esas condiciones era difícil hacer una lista.
Tribunales internacionales: ánimos bajos en la parte argentina
En primer lugar, creo que el tipo del Tribunal Internacional de Justicia no es el más adecuado para resolver un conflicto de esta naturaleza. Éste es un conflicto con sus urgencias que no puede satisfacer el trámite del tribunal. En segundo lugar, hay una acumulación de los efectos que se van a ir percibiendo con el tiempo y se van a notar mucho más en 15 o 20 años. Es difícil pensar que el tribunal vaya a hacer lo que dijo, o sea ordenar desmantelar la planta, porque es una inversión importante. Hay plantas terminadas que no empezaron a funcionar. Lo grave es que Uruguay ha optado por tener su lugar de exhibición sobre el mar, en las playas de Punta del Este y alrededores, y su patio trasero contra nuestro territorio, y eso nos causa daño. Cualquiera sea el fallo de la Corte, no es aceptable causar daño ambiental sensible a otro país, impunemente.
¿Actuó bien Argentina en este proceso?
Yo creo que no. Argentina cometió mucho errores, que no voy a hacer explícitos ahora. Vamos a esperar que se complete el proceso. Pero Argentina no comenzó la actividad sobre este asunto en el momento en que debía haberlo hecho dentro de la CARU. No se hizo en ese seno lo que se debió hacer. Después hubo una confusión , creo yo, del canciller Bielsa, y más adelante hubo un excesiva confianza en el cumplimiento de las promesas electorales por parte del Gobierno uruguayo.
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Argentina afirma que no se entregó la información requerida
Para saber la cantidad de información que se necesita, primero hay que pensar cuál es el objetivo que tenemos. Para el caso de Uruguay el objetivo era la performance ambiental de un emprendimiento productivo, como lo hacemos habitualmente. La legislación nuestra nos obliga en ese aspecto a tener la información pertinente para poder llegar a tomar esa decisión. Una vez que se tomó la decisión toda la información que existía en tal sentido - la información en base a la cual Uruguay tomó su decisión- fue brindada a Argentina. En su totalidad. Todo lo que llamamos "el expediente del trámite administrativo" que contiene toda la información que fue aportada, junto a todos los pedidos de información complementaria que se realizaron a la empresa , más todos los análisis y las conclusiones que hizo el organismo ambiental, toda esa información entera fue escaneda y colocada a disposición de la otra parte. A su vez, siempre que entregábamos información les preguntábamos: analizada esa información, ¿qué es lo que falta?
Argentina insistió en una respuesta sobre la ubicación de la planta
Nuestra legislación en ese momento no preveía la propuesta de diferentes alternativas de localización de los emprendimientos. Normalmente, un emprendimiento elige una determinada localización, y sobre esa localización es que nosotros requerimos la información, y analizamos si es ambientalmente viable o no. Nuestras conclusiones son contundentes en cuanto a la localización. Con la disponibilidad de recursos que existía y con las medidas de mitigación que tenia el emprendimiento, era ambientalmente viable en esa localización. Por tanto la conclusión a la que llegamos técnicamente sobre el emprendimiento era la misma que luego fue respaldada por todos los estudios técnicos que se hicieron a cargo del Banco Mundial.
Caudal y absorción del río Uruguay
Nosotros teníamos muy claro esto. Realizamos modelos de dispersión de los contaminantes en el río para diferentes escenarios de caudal del mismo, incluyendo el mínimo existente hasta el momento con la información histórica del caudal del río. Ese modelo daba que la dispersión era adecuada y por lo tanto se iba a cumplir con la normativa ambiental y con los estándares que tiene Uruguay en lo que se refiere a condiciones en los recursos hídricos. También evaluamos un modelo con la dispersión de los contaminantes en el aire. Preguntamos sobre los cuestionamientos de los modelos, si bien técnicamente se había acordado que los mismos eran lógicos y se habían llevado adelante con el análisis correcto. En una reunión técnica donde se evaluaba justamente el tema del agua, en el subgrupo del agua , el acuerdo inminente fue interrumpido por delegados de la cancillería argentina, que justamente no quisieron que esa reunión cerrara con un posible acuerdo.
Plan de emergencia
Tenemos un procedimiento en que primero se aprueba el emprendimiento para la construcción, y luego se exige una serie de condiciones para poder entrar en operaciones. En este caso, lo que usted llamó un plan de contingencia ante accidentes y otros casos, para nosotros es un requisito antes de habilitar la operación. Eso se exigen cuando solicitamos el plan de gestión de operación de la planta . Si bien había algún adelanto en lo que es el estudio de evaluación de impacto ambiental, nosotros lo exigimos antes de otorgar la autorización ambiental de operaciones, y así se hizo, por lo cual el plan de contingencia hoy está disponible. Y por supuesto el Gobierno uruguayo jamás iba a autorizar un emprendimiento que no cumpliera con un plan de contingencia como corresponde.
Fracaso de las negociaciones en el Grupo de Alto Nivel. Argentina dice que sólo después de terminadas las conversaciones Uruguay publica información importante, y que el control medioambiental lo hace la misma empresa.
Esa afirmación contiene verdades a medias. Por un lado, la información que estuvo disponible, siempre lo estuvo. Es más, la cargamos toda en la web para que no existiera ninguna duda. Todavía hoy están en las páginas de los ministerios. Esa verdad a medias es fácil refutarla con lo que existe, y para ello dan cuenta las actas de lo que se trató en cada una de las reuniones del grupo técnico de alto nivel. Con respecto a la pregunta de quién es el responsable del control de los emprendimientos, en el Uruguay son responsables las autoridades ambientales del Gobierno uruguayo, lo cual no quita que le exija a los emprendimientos el aporte de determinado tipo de información que es parte del proceso productivo. Esa información, el emprendimiento está obligado a entregársela a la autoridad ambiental. Por supuesto que ningún emprendimiento se deja librado a su autocontrol. Lo que se exige es que tenga un autocontrol de sus procesos productivos, y brinde toda esa información a las autoridades que tienen que analizarlas.
Licencia Social
Lo que tenemos nosotros en Uruguay que regula la relación entre los países es el Tratado del Río Uruguay. Nosotros creemos que éste era el ámbito en el cual se tenían que realizar las consultas y se tenían que aportar las informaciones. Creemos que recorrimos ese camino como estaba establecido y como históricamente se había hecho en las relaciones entre los dos países respecto del Río Uruguay. Esto no empezó en el día que se presentó la empresa Botnia. Lleva muchos años. Desde el año 1975 se vienen realizando actividades humanas que tienen afectaciones o que impactan de alguna manera, positiva o negativamente, sobre el Río Uruguay. Eso fue lo que guió la manera de proceder uruguaya sobre la comunicación, y así se planteó este emprendimiento en el ámbito de la CARU, la Comisión Administradora del Río Uruguay. En cuanto a los impactos sociales, sabemos que todos los emprendimientos lo tienen, por eso la legislación uruguaya, contrario a la argentina, establece los mecanismos de consulta pública que tienen que tener los emprendimientos.
Por ejemplo, una decisión que se tomó de lo que se escuchó en la audiencia pública fue establecer una comisión de seguimiento, o sea un ámbito participativo local con las autoridades, con los vecinos que viven más cerca del emprendimiento, y por supuesto una comisión abierta por si quería participar algún vecino argentino que representara alguna organización civil de la Argentina. La comisión de seguimiento del emprendimiento Botnia funciona regularmente todo los meses en Fray Bentos, y se le brinda toda la información de los resultados de las inspecciones y de los análisis ambientales que hace la autoridad ambiental.
Facilitación española
Ésa fue una propuesta del Gobierno argentino, que fue recogida y aceptada por el Gobierno uruguayo. Concurrimos a esa facilitación, recorrimos todos los temas que habían estado de alguna manera en la agenda del grupo anterior. Fuimos convocados los equipos técnicos que trabajamos a nivel del ámbito de la facilitación para preparar esa reunión de cancilleres y presidentes, en la que teníamos muchas expectativas de concurrir. Pero el grupo técnico de Argentina no concurrió en fecha, no trajo ninguna propuesta, no habilitaba la reunión de cancilleres, que finalmente salió con mucho empuje de la delegación española. En esa reunión de cancilleres vimos que ya no había más temas para seguir en este ámbito, y por tanto el presidente dijo que llegamos hasta este punto. En fin, no había razones para seguir por este camino y tampoco existía algo en la legislación uruguaya que impidiera la habilitación de un emprendimiento como éste, antes que esperar un no se sabe qué. Así se habilitó y se firmó la autorización ambiental de operaciones. Ahora seguimos en los procesos que ya existían a instancias de Argentina en la Corte Internacional de Justicia de la Haya, en los cuales seguimos trabajando y seguiremos esperando los resultados de ese proceso judicial.
¿Cree Usted que en este proceso Uruguay cometió errores?
Creo que se intentó aportar desde el punto de vista técnico y buscando la mejor solución. Creo que había posibilidades y márgenes para encontrar soluciones. Lo que es difícil valorar, y mucho menos después que ocurrió todo, es conocer el alcance de las voluntades políticas reales que existieron para llegar a un definitivo acuerdo.
| En breve les presentamos en Artículo 1 y en nuestra web www.informarn.nl las entrevistas con los agentes legales de Argentina y Uruguay en el proceso en la Corte Internacional de Justicia de la Haya, los doctores Susana Ruiz Cerutti y Héctor Gros Espiell. Se lo presentamos coincidiendo con el cierre del proceso de presentaciones escritas ante la corte, el 28 de julio del 2008, con la dúplica uruguaya. |
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Etiqueta: Alicia Torres, Botnia, celulosa, DINAMA, Fray Bentos, Grupo Técnico de Alto Nivel, Gualeguaychú, Néstor Kirchner, papelera, Raúl Estrada Oyuela, Tabaré Vázquez
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